в сфере противодействия распространению ВИЧ/СПИД
Данный анализ выполнен в рамках проекта по межсекторному противодействию распространению ВИЧ/СПИД.
Целью анализ было определение круга сторон, заинтересованных в развитии и расширении межсекторного взаимодействия в противодействии распространению ВИЧ/СПИД, и их интересов с учетом изменений в структуре областной исполнительной власти и уточнения ее приоритетов, связанных с вступлением в должность нового губернатора области - В.П.Шанцева. Анализ учитывает также результаты проектного семинара: одним из признанных его участниками итогов стало сближение и некоторая корректировка их позиций в направлении большего взаимопонимания и взаимного принятия.
Ниже рассмотрены следующие группы стейкхолдеров:
Институциональные – это структуры, финансируемые из бюджета, для которых работа по противодействию СПИД либо участие в ней входит в число целей существования.
Неинституциональные - структуры, не обязанные, согласно действующей нормативно-правовой базе, противодействовать распространению СПИД и не получающие соответствующего целевого финансирования.
Неинституциализированные – группы граждан, чьи интересы затронуты эпидемией СПИД.
Потенциальные – структуры, финансируемые из бюджета и способные, в случае постановки перед ними соответствующих задач с политического уровня руководства, внести вклад в противодействие распространению СПИД.
Данная классификация в определенной мере условна и принята в качестве рабочего варианта.
1. К числу институциональных стейкхолдеров на территории НО относятся:
органы здравоохранения областного уровня, в первую очередь, само министерство и областной Центр АнтиСПИД;
ГУИН;
ГУВД;
Территориальный орган Роспотребнадзора.
С учетом того, что в областном центре проживает более 40% населения области и большая часть лиц, инфицированных вирусом ВИЧ, фактически к числу институциональных стейкхолдеров относятся также органы здравоохранения г. Н.Новгорода.
Характер участия этих структур в противодействии распространению СПИД различен и связан с базовыми целями их существования.
Органы здравоохранения работают в направлении борьбы со СПИД и его распространением, делая основной упор на лечебно-профилактический и эпидемиологический аспекты. При этом их усилия сконцентрированы на гражданах, обратившихся в медицинские учреждения.
Существование ассоциированных со СПИД заболеваний, также являющихся социальными, - туберкулеза, наркомании, инфекций, передаваемых половым путем и дермато-венерологических инфекций, ставит органы здравоохранение перед необходимостью изучения и учета поведенческих аспектов, имеющих отношение к распространению СПИД. Анализ фактического положения дел, представленный в ситуационном отчете экспертов, подготовленном ими в июне 2005 года, а также опыт подготовки проектного семинара, говорит о том, что данная необходимость осознается по-разному различными структурами системы здравоохранения. В частности, министерство здравоохранения, ответственное за политику по противодействию распространению СПИД, было представлено на семинаре на высоком уровне, также, как и ОЦ АнтиСПИД, в то время, как областную противотуберкулезную службу представлял рядовой врач, а наркологическая и дермато-венерологическая службы, также, как и органы здравоохранения г. Н.Новгорода, не приняли в нем участия.
Отмеченная ситуация, вероятно, связана с тем, что проблема противодействия распространению СПИД осмыслена в области на политическом уровне лишь в том, что касается медицинского компонента. Сегодня в центре работы по противодействию распространению СПИД находятся именно органы здравоохранения – ОЦ АнтиСПИД и областная структура Роспотребнадзора; подавляющая часть финансирования, выделяемого из различных источников, используется на реализацию мероприятий медицинской направленности. Существенно, что со времени начала эпидемии в Н.Новгороде, т.е. в течение последних 8-и лет, основным источником активности по противодействию распространению СПИД в области является ОЦ. Поскольку противодействие распространению СПИД как социального явления в области до настоящего времени, по существу, отсутствовало, преждевременно говорить о том, что данная проблема представлена в стратегии развития области.
Структуры ГУИН действуют в том же направлении, что и областной минздрав, однако их усилия фокусируются, в основном, на фиксированном контингенте граждан, а именно, на тех из них, кто содержится в местах исполнения наказания и СИЗО. В тоже время, количество ВИЧ - позитивных, содержащихся в учреждениях исполнения наказания и в СИЗО, может составлять до 30% от общего их числа в области. Таким образом, влияние ГУИН на эпидемиологическую ситуацию по ВИЧ/СПИД сопоставимо с влиянием ОЦ АнтиСПИД. Отметим, что участие ГУИН в расходах областной программы по противодействию СПИД в части профилактики и пропаганды несущественно. В вовлеченности ГУИН в межсекторную координацию значительную роль играет человеческий фактор – личная позиция руководителя и руководства медицинской службы ГУИН – А.К.Чурина и А.А.Галкина.
Структуры ГУВД работают в направлении снижения численности неопределенного контингента граждан, именно, лиц, принимающих наркотики, и лиц, занимающихся коммерческим сексом, т.е. групп риска. При этом усилия ГУВД, согласно законодательству, фокусируются на сокращении объема соответствующей деятельности. Представляется, что в вовлеченности ГУВД в межсекторную координацию также значительную роль играет человеческий фактор, личная позиция соответствующих руководителей – А.Б.Шмонина, Ю.В.Худякова. Участие ГУВД в расходах областной программы по противодействию СПИД в части профилактики и пропаганды также незначительно.
Органы Росэпиднадзора, в основном, фокусируются на противодействии распространению СПИД противоэпидемиологическими средствами, внося свой вклад в решение этой проблемы посредством контроля уровня противоэпидемиологической работы в территориально- отраслевом разрезе.
Участие их в межсекторной координации можно считать устойчивым, поскольку оно опирается на действующее положение об областной противоэпидемиологической комиссии, руководителем которой является первый заместитель председателя правительства области, а секретарем - начальник отдела особоопасных инфекций областной структуры Роспотребнадзора Г.М.Казанская. Однако содержательное наполнение активности Росэпиднадзора в этом направлении ограничивается организационными и времен`ыми возможностями обсуждения на заседаниях комиссии тематики, относящейся к противодействию СПИД. Существенно также, что само название комиссии ориентирует ее деятельность в «медицинском» направлении, соответственно, социальные аспекты СПИД рассматриваются менее регулярно и менее системно. Тем не менее, комиссия на сегодня представляет собой единственный в области орган, чья работа по противодействию распространению ВИЧ/СПИД опирается на административные полномочия, достаточные для контроля над эпидемией в медицинском аспекте этой деятельности.
Разумеется, сказанное выше не означает, что перечисленные структуры не работают с социальным компонентом процесса распространения СПИД. Такие действия ими ведутся, в частности, в форме инициатив по профилактике, обеспечению безопасного в отношении СПИД поведения и образа жизни в целом. Вместе с тем, располагаемые объемы ресурсов, направляемых на данные группы целей, несопоставимы. Если «медицинские» цели финансируются, хотя и не в полном объеме, то «социальные» - практические не финансируются. В связи с этим представляется возможным заключить, что, все же, социальный компонент эпидемии в настоящее время остается вторичным в базовой активности отмеченных выше стейкхолдеров.
2. Следующая группа стейкхолдеров – это неинституциональные, т.е. такие, которым областные власти не могут давать поручения, т.к. не имеют соответствующей юрисдикции, но которые располагают потенциалом для участия в противодействии распространению СПИД и мотивацией к этому.
Ее составляют некоммерческие и научные организации.
Некоммерческие представлены Ассоциацией «Служение», НКО «Доверие», общественные организации Веста и Женский кризисный центр;
Научные организации представлены, по существу, Нижегородским государственным университетом им. Н.И.Лобачевского.
Ассоциация «Служение» - зонтичная организация, работающая более 10 лет и заслужившая репутацию неангажированного проводника идей гражданского общества, источника и исполнителя значимых гуманитарных инициатив. Существенно, что «Служение» располагает значительным организационным ресурсом и пользуется прозрачными процедурами использования финансовых средств, одобренными организациями - донорами. Ассоциация располагает широкими контактами и способна предоставить значительный объем услуг для целевых групп при наличии соответствующей ресурсной базы. Интерес «Служения» к участию в межсекторном взаимодействии состоит в возможности более полной реализации тех принципов и целей, которые ассоциация уже поставила перед собой.
ННГУ также обладает существенным потенциалом участия в межсекторной координации. В частности, это уникальный опыт социологических исследований социальной направленности, способность проектировать и осуществлять такие исследования в направлении поведенческих аспектов распространения эпидемии СПИД, передавать необходимые для противодействия распространению СПИД знания и навыки обучаемым там будущим и действующим социальным работникам, представителям институциональных стейкхолдеров. ННГУ как источник и проводник системных гуманитарных инициатив способен привнести методологичность и устойчивость в процесс межсекторной координации противодействию распространению СПИД, если областное руководство примет решение о привлечении университета в качестве стратегического партнера по данному направлению. Значительная заинтересованность университета в участии в межсекторной координации была продемонстрирована во время проектного семинара. Ее источников несколько.
Это:
научный интерес, возможность применить уже разработанные методы и подходы на новом предметном поле,
возможность дать студентам более актуальные, более практичные знания и навыки,
возможность внести вклад в решение актуальной гуманитарной проблемы,
гражданская позиция руководства университета, его профильных подразделений.
Вместе с тем, степень практической вовлеченности университета в межсекторную координацию будет существенно зависеть от наличия областного «заказа». Если он будет подтвержден на политическом уровне, документирован, например, в виде дополнений к областной программе, и обеспечен финансированием, то университетом может быть внесен существенный вклад в развитие в области эпиднадзора 2-го поколения, а также и в распространение знаний и навыков по безопасному проживанию в условиях распространения СПИД.
3. К числу потенциальных стейкхолдеров можно отнести:
органы социальной защиты,
органы образования и науки,
областные органы федеральной службы занятости.
Эти структуры традиционно относятся к «социальным». Они, в ряде отношений, практически являются таковыми, поскольку работают с широкими контингентами граждан, предоставляя им социальный сервис по профильным направлениям. Формально, существующая нормативно-правовая база (областной закон) обязывает их к этому. Однако уровень их финансирования ограничивает их возможности по осуществлению даже профильных функций на уровне, не достигающем соответствующих фактических потребностей населения. Этим обусловлено фактическое неучастие их в межсекторной координации. До настоящего времени практика их участия в противодействии распространению СПИД состояла скорее в поддержке внешних инициатив, чем в генерации собственных, ведении постоянной системной работы.
Вместе с тем, данные органы работают с широкими контингентами граждан и располагают развитыми сетями представительств и сотрудников, взаимодействующих непосредственно с населением. Поскольку они финансируются из областного бюджета, то могли бы взять на себя работу по противодействию распространению СПИД в части, относящейся к социальному, в частности, поведенческому компоненту эпидемии. Однако, как отмечалось, данная работа им не поручается и не финансируется (отметим, что этот вывод относится к периоду полномочий губернатора Г.М.Ходырева). Таким образом, данные структуры можно причислить к потенциальным институциональным стейкхолдерам.
Однако на данный момент между ними имеется различие в отношении к проблеме ВИЧ/СПИД.
Министерство социальной защиты демонстрирует глубокое понимание проблемы и того факта, что она не может успешно решаться вне организации эффективного межсекторного взаимодействия. Возможно, это связано с тем, что министерство выступает бенефициаром по проекту «Адресная социальная поддержка». В силу этого его позиция формируется под влиянием результатов данного проекта, а также и приобретенного в процессе его реализации опыта межведомственной координации по тематике преодоления бедности. Знаковым представляется тот факт, что министерство на высоком уровне – заместителя министра – было представлено на проектном семинаре. Министерством была поддержана идея о необходимости межсекторной координации в противодействии распространению СПИД на уровне, адекватном угрозе социально-экономическому развитию области, которую представляет собой эпидемия. В частности, была высказана мысль о целесообразности координации не только на уровне экспертизы и текущей оперативной деятельности, но и на уровне политики и стратегии. Таким образом, представляется, что министерство идеологически «созрело» для роли ведущей, координирующей структуры в межсекторной координации.
Что касается министерства образования и науки, то, по-видимому, участие в противодействии СПИД до последнего времени не было включено в число его приоритетов. Возможно, министерство недостаточно широко воспринимало возможности своей «распределительной» сети и не рассматривало ее как ресурс для противодействия распространению СПИД. Можно предположить, что текущая позиция министерства не является принципиальной, связана с традиционной для него «цеховой» стереотипичностью подходов и может быть откорректирована. Тем не менее, представляется, что вовлечение министерства в процесс межсекторной координации даже и при наделении его соответствующими функциями потребует определенного времени. Маловероятно, чтобы оно в обозримом будущем смогло взять на себя в координации ведущую роль.
Аналогично областным органам социальной защиты и образования, областная служба занятости располагает развитой сетью сотрудников, взаимодействующих с населением. Она также может играть существенную роль в противодействии распространению СПИД в части, относящейся к социальному, поведенческому компоненту эпидемии. Опыт Алтайского края демонстрирует эффективность такого участия и пример того, в каких формах это участие может осуществляться.
Присоединение службы занятости на высоком уровне (заместитель руководителя) к мероприятиям начального этапа проекта, позитивное ее отношение к алтайскому опыту может положить начало регулярному участию ее в противодействии распространению СПИД. Для этого, вероятно, также нужен «областной заказ» в форме включения в межведомственную программу с необходимым финансированием.
Обобщая, отметим:
в целом организационное поведение потенциальных стейкхолдеров по отношению к проблеме СПИД определяется, большей частью, не позицией соответствующих руководителей, а действующей нормативно-правовой базой и существующей традицией в расстановке приоритетов и распределении ролей;
его можно изменить в направлении более развитого и «осмысленного» вхождения в межсекторное взаимодействие путем наделения указанных структур функциями по участию в противодействии распространению СПИД при соответствующем ресурсном обеспечении;
что касается конкретных действий, то первым и необходимым шагом представляется корректировка областной программы по борьбе со СПИД;
при этом, чтобы не нанести ущерб той работе, которая уже ведется и не спровоцировать ревность и сопротивление областного Минздрава и аффилированных с ним организаций и структур, целесообразно изменять программу, дополняя ее мероприятиями, относящимися к социальному компоненту ВИЧ/СПИД, и предусматривая также полноценное, т.е. обеспеченное серьезным финансированием участие в них ГУИН, ГУВД, ННГУ, областного департамента федеральной службы занятости, областных органов социальной защиты и образования и организаций, представляющих некоммерческий сектор.
4. К числу неинституциализированных стейкхолдеров представляется возможным отнести такие группы, как ЛЖВС, КСР, ПИН. К группе ЛЖВС это относится частично, поскольку их интересы все же представляются – в частности, НКО «Право на жизнь». Препятствием институциализации этой группы, является значительная доля в ней наркозависимых и отсутствие лидеров. Кроме того, практически единственным реальным партнером и работодателем этой организации является ГУИН, в то время как остальные институциональные стейкхолдеры мало взаимодействуют с «Правом на жизнь» и с ЛЖВС вообще. В любом случае, «Право на жизнь», в силу отсутствия заказа со стороны областных структур, сегодня в состоянии работать лишь с малой долей ЛЖВС, проживающих в области. В связи с этим данную группу следует признать скорее неинституциализированной и в очень малой степени способной выступать в роли источника собственных инициатив или проводника инициатив институционального характера. Возможно, данный взгляд неочевиден, однако является фактом, что численность неинституциализированных стейкхолдеров растет, при этом не только в абсолютном выражении, но и, возможно, в относительном (как отмечается в ситуационном обзоре, надежной статистики на этот счет не существует). Соответственно, нарастает необходимость признания их полноценными партнерами институциональных стейкхолдеров и выделения организационных и ресурсных возможностей, необходимых для обеспечения полноценного их участия в межсекторной координации. В качестве реалистичной формы реализации такого участия видится соответствующая корректировка областной программы.
Как отмечалось выше, изложенное относится к ситуации, имевшей место в период губернаторства Г.М.Ходырева. Системной особенностью подхода к управлению в этот период была «плоская» структура областного правительства, отсутствие в нем руководителей, координирующих крупные тематические направления. В частности, это относилось и к социальному блоку, который был представлен несколькими министрами, равными по статусу и замкнутыми непосредственно на руководителя правительства. В результате решения в области социальной политики вырабатывались «социальными» министерствами нескоординированно и не соотносились друг с другом и со стратегией развития области в целом.
Губернатором В.П.Шанцевым предложена и Законодательным собранием области утверждена иная структура областного правительства. В ней «социальные» министерства понижены в статусе до департаментов, но одновременно введена должность заместителя губернатора по социальным вопросам, на которого эти департаменты замкнуты. Существенно, что на эту должность назначен Г.А.Суворов, занимавший в предшествующем правительстве должность министра труда и социальной защиты. Таким образом, принято структурно-кадровое решение, обеспечивающее одновременно преемственность и возможность реализации в области единой социальной политики, реализуемой согласованным применением инструментария профильных департаментов. Оно позволяет оптимизировать подход к противодействию распространению ВИЧ/СПИД, а именно, преодолеть наблюдаемое сегодня преобладание «медицинских» подходов над «социальными», повысить роль стейкхолдеров, которые сегодня являются неинституциональными или вообще не институциализированы.
Очевидно, эти новые возможности могут быть реализованы при надлежащем организационном и ресурсном обеспечении, при наличии соответствующего аппаратного решения.
Например, таким решением могло бы стать создание или выделение в структуре департамента труда и социальной защиты профильного подразделения, ответственного на организационном (но не содержательном) уровне за:
разработку областной программы по противодействию распространению ВИЧ/СПИД,
ее согласование с департаментами социального блока и министерствами экономического развития и финансов, стейкхолдерами,
представление ее заместителю губернатора по социальным вопросам,
представление Программы в структурах ОЗС,
представление ее гражданам
координацию реализации и, по мере необходимости, корректировку.
Вероятно, на сегодня структуры правительства области и стейкхолдеры в разной степени готовы принять такое решение. Однако в первую очередь необходимо, чтобы его поддержал Г.А.Суворов. Возможно, получение его поддержки будет облегчено, если данное решение будет интегрировано с решением о новом координаторе Программы Партнерства со стороны правительства области.
Как представляется, основания для обсуждения вопроса о координаторе Программы Партнерства состоят в:
смене руководства министерства экономического развития области,
потере министерством ряда важных полномочий, в том числе, по поддержке предпринимательства и инвестиционной политике,
понижении его статуса за счет введения новой должности заместителя губернатора по экономике и финансам, которому теперь будет подчинено министерство.
Отметим, что координирующая роль министра и министерства экономики – это некоторая традиция, восходящая к проекту REAREF, в котором они играли ведущую роль; к настоящему моменту этот проект выполнил свою миссию и завершен.
Оптимальным, с точки зрения развития межсекторной координации противодействию распространению ВИЧ/СПИД представляется решение, в рамках которого функции координатора и координирующего органа Программы Партнерства приняли бы заместитель губернатора по социальным вопросам и департамент труда и социальной защиты соответственно. Отметим, что такое организационное решение имеет смысл и окажется эффективным при условии дополнения его решением по содержательной интеграции стратегического видения стейкхолдеров относительно того, каким образом необходимо действовать для преодоления распространения ВИЧ/СПИД.
